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美國的“大棒”曾揮向哪里

(來源:網站編輯 2018-12-22 12:28)

文章正文

   2018年3月8日,美國總統特朗普正式簽署新鋼鋁關稅方案,決定對輸入美國的鋼鋁分別征收25%和10%的關稅。此舉迅速引起美國貿易伙伴的強烈反對,也受到了美國國內一些行業的批評。3月22日,特朗普于白宮正式簽署對華貿易備忘錄,在現場宣布“可能對中國進口的600億美元商品加征關稅”。 
  中國商務部、外交部與駐美使館先后展示了堅定的報復能力與決心。一時間,“貿易戰”言論甚囂塵上,媒體、學者紛紛探討中美貿易戰的可能性與對策。揆諸歷史,不難發現美國仰仗經濟實力與市場優勢是歷次貿易戰的主要挑起者。審視這些經典案例與各方的應對,或許對認識當前中美貿易有所裨益。

以鄰為壑:斯穆特-霍利關稅貿易戰


  南北戰爭后,在北方制造業集團及共和黨代表的主導下,美國憑借貿易保護政策實現了從農業國到工業國的過渡和對發達工業國家的趕超。第一次世界大戰結束,受增加稅收、保護戰時工業與經濟民族主義的驅使,建立高關稅壁壘成為各國普遍的做法。美國也不例外:一方面通過高關稅政策限制進口,另一方面憑借最惠國待遇原則獲得進入他國市場的機會。 
  然而,此時從低強度、小規模的貿易保護到高強度、大規模且以相互報復為特征的貿易戰仍然有相當大的空間。1930年,在經濟危機的沖擊下,美國總統胡佛簽署了著名的《斯穆特-霍利關稅法》,擴大關稅保護的范圍并且將關稅從39%提高到53%,迅速引發全球性的貿易戰爭。在這場貿易戰中,東歐、北歐等小國不愿直接對美國進行經濟制裁,它們或尋求其他大國的庇護,或與其他小國組成貿易區;而日本、法國、德國等大國則采取提高關稅或控制配額等措施直接進行報復。英國在財政大臣內維爾·張伯倫的鼓動下也重回貿易保護主義的行列,建立起排他性的帝國特惠制。 
  關于此次多邊貿易戰的結果,經濟學家至今未有篤定的判斷,某種程度上是因為大蕭條造成的衰退掩蓋了貿易戰的影響。然而可以肯定,它沒有幫助各國掙脫大蕭條的泥潭,世界貿易因此受到重創。美國投資與金融理論家威廉·伯恩斯坦寫道:“西班牙的水果、加拿大的木材、阿根廷的牛肉、瑞士的手表以及美國的汽車從全世界的碼頭上消失了……所有國家都要做到自我供應充足,而不管這些行為有多么荒謬。” 
  貿易戰的另一影響是美國國內的反思,羅斯福在“新政”中任命信奉自由貿易的赫爾為國務卿。在他的努力下,國會通過了《1934年互惠貿易法案》,確立了美國“無條件最惠國待遇”的原則,并將制定關稅的權力從國會讓渡給總統,使其不再受保護主義利益集團之煩。第二次世界大戰結束后,美國國際經濟政策的首要任務便是拆除貿易壁壘,且直到20世紀70年代都遵循著自由貿易的信條,這也為建立以美國為核心的全球貿易體系奠定了基礎。

“公平貿易”對抗“自由貿易”:美日貿易戰


  戰后,日本在查默斯·約翰遜所謂的“資本主義發展型國家”模式下實現了經濟增長奇跡,其核心在于依托強大政府制定特定產業政策,不斷增強纖維產業、科技產業、制造業的國際競爭力。到20世紀60年代中期,美國成為美日貿易中的逆差國,日益面臨日本商品的進口壓力,同時難以打開日本國內農產品、公共采購等市場。不過由于20世紀70年代日本通過一系列貿易協議的形式“自愿限制出口”,美日摩擦沒有升級為貿易戰。
  20世紀80年代美日貿易摩擦的議題范圍呈現出擴大的趨勢,半導體、芯片與汽車等技術密集型產業不斷擠占美國市場,爭端領域也從貿易延伸到金融貨幣領域。1985年,美、日、德、法、英五國簽署《廣場協議》以引導美元貶值,提升美國商品競爭力,但這一舉措未能改善美日貿易逆差。此后,在里根、布什、克林頓三任總統時期,兩國先后啟動了“市場導向的個別領域談判”“日美結構性障礙協議”與“日美經濟框架對話”機制,美國對日本施加的壓力不斷增強。 
  追求“公平貿易”的克林頓政府不滿“自由貿易”給美國造成的損失,主張對主要貿易順差伙伴采取強硬措施,美日談判因此一度陷入僵局。與此同時,美國國內對日本政治、經濟體制的質疑聲也越來越大,日本被塑造為一個經濟封閉、采取進攻性貿易戰略以及無能且無意愿解決貿易不均衡問題的“異質國家”。在強大的壓力下,日本橋本內閣最終推行了“向國際社會完全開放、責任制與市場原則”導向的自由化改革。 
  多邊貿易戰中可能沒有贏家,但雙邊貿易戰中美國的優勢終究會體現出來。《廣場協議》簽署后,日本應對乏術,經歷了日元被迫升值而引發泡沫經濟以及長期經濟低迷的痛苦。但是美國強烈的外在壓力也成為倒逼日本政府推進國內經濟、政治改革的動力。日美通過事務級官員對話、規制改革和競爭政策對話、財政金融對話等機制就改革議程進行持續溝通。在貿易爭端中,日本充分利用WTO等多邊爭端解決機制進行訴訟,積極參與國際經濟規則改革進程,不僅在鋼鐵、汽車、膠片等競爭力較強的領域勝訴,還推動產品技術標準與知識產權保護等規范向有利于自己的方向轉變。

上兵伐謀:美歐農產品貿易戰


  歐共體(歐盟)與美國同為高度市場化的經濟體,不存在經濟、政治體制的相互指責,但由于歐共體在一體化過程中的共同經濟政策表現出強烈的貿易保護傾向,美歐之間在農產品、工業產品及公共采購上的貿易摩擦時有發生,并且圍繞相關領域展開了艱難談判。不過歐共體靈活的應對策略與談判技巧也最大限度地規避了損失,在歷次貿易戰中積累了豐富經驗。 
  以農產品領域為例,歐共體所實施的共同農業政策要求成員國統一政策、取消內部關稅與統一進口關稅、提供高額補貼并建立農業基金,它不僅使歐共體農產品從進口轉變為出口,而且日益侵蝕美國農產品的市場。尤其是隨著歐共體成員增加,美歐之間圍繞市場進入、農業補貼、農業產量等議題的沖突更加激烈。1986年西班牙、葡萄牙加入歐共體后,歐共體將西班牙飼料谷物關稅從20%升到100%,控制大豆與豆油的進口配額,規定葡萄牙谷物市場的15%保留給歐共體成員。此舉迅速引起大豆出口國美國的威脅與報復,二者圍繞配額控制進行的制裁直到1991年才結束。

  貿易戰本質上是國家決心與意志的較量,在談判過程中需要巧妙適時地向對方展現制裁或報復的決心、談判的底線以及妥協的意愿,協議通常在談判即將結束前幾個小時才能達成。在歷時8年的烏拉圭回合談判中,美歐就農產品問題進行激烈爭吵,但是雙方運用豐富的貿易威脅與妥協策略最終避免了雙輸的結果。 
  1992年10月,在面臨談判無果的可能時,美國威脅即將發動一場“全面的貿易戰”,聲稱如果歐共體不降低油籽產量,美國將對3億美元糧食加征200%的懲罰性關稅,并于當年12月5日開始生效。美國的強硬最終促成11月美歐“布萊爾協議”的達成。歐共體則在談判前就形成統一的政策立場,利用法國等農業大國的堅定立場“束縛雙手”以提高談判時的要價,此后法國以談判破裂相要挾,堅決拒絕批準對自己不利的“布萊爾協議”,最終迫使美國讓步,修改協議內容。 
  某種程度上,當前中美之間的貿易爭端與美日、美歐貿易戰均有相似之處。美國指責中國利用非市場手段進行不公平貿易與聲稱日本是“異質國家”的論調相差無幾,中美關于“自由貿易”和“公平貿易”的爭論也與美日、美歐的爭吵頗為相似,日本與歐共體的經歷為中國這個在貿易戰上不太“成熟”的國家提供教訓與經驗。 
  從美國發動歷次貿易戰的經驗來看,一方面中國需要避免美國聯合歐盟及其他國家對中國形成包圍,防止將多邊貿易爭端轉變為雙邊貿易戰;另一方面,中國需要制定切實、靈活的談判策略,針對性地做好反制美國農產品、電影、汽車或飛機等產業的準備,以增加談判籌碼,同時需要利用好世界貿易組織等多邊機制作為解決爭端的途徑。 
  從長遠來看,完善貿易保護相關立法應作為今后應對美國貿易保護政策的一項主要任務,例如歐盟就針對美國的“301條款”制定了《貿易壁壘規則》,最大限度地增加反擊與談判的空間,避免完全屈服在美國的“大棒”之下。最后,中美貿易爭端也應成為推動我國產業結構改革、經濟增長方式調整以及金融等服務貿易領域向國際開放的動力。 
  “301條款” 
  “301條款”源于美國《1974年貿易法》,該法被認為是20世紀70年代美國轉向貿易保護主義的標志。其核心是授權總統采取單邊措施迫使對方改變不公正、不合理、歧視性或限制美國商業的貿易行為。《1988年貿易法》進一步增強了美國進行單邊報復的合法性,提出“特別301條款”與“超級301條款”,分別針對沒有充分知識產權保障的國家與對美設置貿易壁壘的國家。 
  美國以上述法令為依據多次對歐盟、日本、韓國以及中國等貿易伙伴發起“301調查”,但大多以簽署貿易備忘錄、在WTO機制下達成諒解等和平方式規避了報復升級。2017年8月14日,美國總統特朗普授權貿易代表萊特希澤對中國貿易行為展開調查。今年3月22日,最終調查報告稱中國利用外國所有權限制與行政審批進行強制性技術轉讓,指責中國進行不合理的對外投資以及利用網絡入侵竊取知識產權與敏感商業信息,以此作為挑起貿易爭端的依據。




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